[2]在此背景下，新法第24条明确乡镇人民政府、街道办事处的处罚主体地位，促成行政处罚权的适当下放，推动执法重心进一步下移，顺应了行政执法体制改革的大方向。
因此，需尽快启动《地方组织法》的修改工作，为乡镇政府与街道办事处扩权提供更强有力的法律供给。[27]参见张渝田、熊宇：《论依法行政的逻辑结构》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2015年第4期。
为此，党中央积极推动简约高效基层管理体制的构建，依法明确乡镇政府和街道办事处执法主体地位，着力化解条块矛盾。在此，《行政处罚法》没有选择《实施意见》中省级人民政府的确定性表述，而是概括式地将处罚权交由的决定权赋予省级建制。[49] 然而，地方性法规的灵活变动性较弱，不便频繁修改，无法根据处罚权交由的实际效果进行定期评估与处罚权限的动态调整。[58]参见夏正林：《论乡镇法治政府建设路径的法治化》，载《苏州大学学报（法学版）》2021年第2期。[61]例如重庆市政府则将306项区县级行政权力明确赋予11个经济发达镇政府，详见《重庆市人民政府关于赋予经济发达镇部分区县级经济社会管理权限的决定》。
摘要: 《行政处罚法》新增第24 条第1 款处罚权交由规则，撼动了既有的行政处罚体制，使得行政处罚权在一定程度上向基层延伸。2019年初出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》），呈现出三大基本面向，影响着未来改革的深入方向，并预示着法律规范亟待完善的内容。[20]此外，为防止调解、和解制度的滥用，无论是行政复议调解还是和解制度，都应当坚持合法、自愿原则以及不违反公共利益原则。
值得注意的是，不可调解无效行政行为。[20]参见王青斌：《论行政复议调解的正当性及制度建构》，载《法制与社会发展》2013年第4期，第152页。同时，在两者程序机制衔接上，应当遵循穷尽行政救济原则，对争议量大、专业性较强的案件普遍实行复议前置。关键词: 行政复议 化解行政争议 权利救济 制度选择 2020年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出，应当发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。
为此，一方面，《征求意见稿》新增规定，对重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应严格遵循相应听证程序，组织听证，且被申请人的负责人应当参加听证活动。公安机关、国家安全机关作出的行政行为，如行政强制措施也应当纳入。
虽然学界和实务界对取消或减少行政复议终局已有共识，但确立复议前置原则仍为行政复议制度改革的可能方向。但是这种列举加排除式的立法形式仍然极大制约了行政复议的受案范围。调查行为以及根据《刑事诉讼法》所采取的措施不应当纳入。[32]在行政复议理论发展及其实践中亦是如此，现代信息科技正在以其特有的技术功能属性全面提升现代政府的行政复议能力，努力将行政争议化解于行政系统内部。
第82条规定：申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。因此，在行政复议权相对集中的前提下，应在行政复议机关内部设立相对独立的复议机构，专司行政复议职能，从而保证复议制度的公正性和权威性。[21]王万华：《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》，载《行政法学研究》2011年第4期，第82页。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负。
从现行行政复议类法律规范来看，行政复议与行政诉讼的衔接关系除了自由选择类型外，还存在单一选择、复议终局、复议前置等类型。为有效实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，还需进一步扩大行政复议受案范围，完善其与行政诉讼的机制衔接，优化行政复议资源配置，健全权利救济保障机制，并借助现代科技大力提升行政复议能力。
[17]但是在此过程，亦需重构行政复议机关与行政复议委员会的关系，保障复议委员会的外部性，并完善相应审议程序。第94条也增加对拒绝、阻挠行政复议人员调查取证行为的追责条款，从而保障行政复议工作的无障碍运行。
二、充分激发行政复议作为主渠道的内在制度优势 在我国，行政复议与行政诉讼、行政赔偿等同属于行政救济机制。一方面，以概括式规定，凡是对公民、法人或者其他组织合法权益产生实际影响的行政行为，以及部分事实行为，均属于行政复议受案范围。因此亦需在扩大行政复议受案范围的同时，完善行政复议与行政诉讼的机制衔接，优化复议资源配置、引导诉讼分流、积极推进信访法治化，并健全行政复议中权利救济保障机制，以及借助现代科技提升行政复议能力。在行政复议实践中，虽然《行政复议法实施条例》已对行政复议调解、和解制度作了相关规定，但与现行《行政复议法》相比，《征求意见稿》还是首次在国家法律层面明确写入行政复议调解、和解制度。[3]对此，《法治中国建设规划（2020—2025年）》亦明确指出，要推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道，到2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。智能时代的法律变革无疑又是一个系统工程，除理念、方式的创新外，还需要深层次的法理基础重构与研究范式转型，以及法治思维、法律制度建设层面的全面应对。
1.行政复议作为主渠道将对其整体的制度功能定位产生重要影响。1.权利救济体现了行政复议化解行政争议主渠道作用的价值追求。
对此，习近平总书记也曾指出：我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国。[5]参见周佑勇：《行政复议多元化功能的有机统一——评臧某等187人不服宿迁市人民政府未履行职责案》，载中国法学会行政法学研究会编：《行政复议法实施二十周年研究报告》，中国法制出版社2019年版，第266-267页。
随着行政复议化解行政争议主渠道作用的确立，复议制度似乎更侧重于化解争议这一基础性功能。[3]杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》，载《法学评论》2014年第4期，第22页。
[27]鉴于行政复议行为本身的准司法性质及其作为化解行政争议的主渠道定位，行政复议机关并不适合因其维持原行政行为而作为行政诉讼的被告。另一方面，采用负面清单模式明确列举不属于行政复议受案范围的行为类型，具体包括行政立法行为、国家行为、刑事侦查行为、调解、仲裁、信访，以及对相对人权利义务没有实际影响的监督、规划、指导等事实行为。当前行政复议工作缺乏吸引力，人才匮乏、素质偏低成为制约行政复议制度优势发挥的重要因素。根据通说，行政复议是具有司法性因素的特殊行政行为行政机关内部监督和纠错机制和国家行政救济机制。
[28]只有绝大部分行政争议案件被分流至行政复议和行政诉讼两种救济渠道，相对人才会在法治框架内通过正当法律程序获得权利救济，而非通过政府或某个领导的非程序干预，满足自身利益诉求。譬如，通过创新协调复议调解机制，在实质性化解行政争议的同时，坚持依法办案与化解争议并重，充分发挥了行政复议的监督功能。
据此标准，规划领域的修建性规划（总体规划、控制性详细规划在目前不宜纳入）、行政命令，以及政治行为应当纳入。然而，目前复议机构设立在司法行政机关，由其代为行使本级政府的行政复议职能，这明显有损行政复议的公信力和权威性。
[31]此外，综观现行行政复议类法律规范，在行政复议实体保障机制上，还缺乏因行政复议机关及其工作人员在履行复议职责中侵犯申请人合法权益并造成实际损害，由国家承担赔偿责任的制度。正是这种制度优势使得行政复议成为实质性化解行政争议的主渠道，并为相对人维护自身合法权益提供了一种更加有效的行政救济方式。
复议受案范围大于诉讼受案范围，更有利于保护相对人的合法权益。显然，这样的制度设计，就是旨在通过一系列的制度性保障机制，有效落实行政复议的权利救济功能，更好发挥行政复议的主渠道作用。然而，我们也必须充分认识到行政复议并不是一种纯粹的内部层级监督和自我纠错机制，其程序启动必须依赖于行政相对人基于自身权利救济而提出的复议申请。当然，在此基础上，还应当进一步建立专职行政复议人员资格制度，明确其任职资格及相关条件要求，并将其视为准司法人员，参照实行司法工作人员的津贴待遇及相关管理制度。
[10]参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（2019年10月31日）》，载《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年版，第3页。据此，《征求意见稿》第43条规定：行政复议决定作出前，行政复议机关可以按照合法、自愿原则进行调解，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
在发生行政争议时，相对人首选信访，其次是诉讼，最后才是复议，导致目前大信访、中诉讼、小复议的争议化解困局。和解的适用范围更为狭窄，仅包括第一种情形。
[26]参见耿宝建：《泛司法化下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，载《中国法律评论》2016年第3期，第234页。可见，说明理由制度已经成为现代行政程序的核心制度，平衡和联结行政复议机关与行政复议申请人、被申请人之间的权利义务关系。
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